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Public Management

Public Financial Management

Die zukunftsfähige Ausgestaltung des öffentlichen Sektors bedingt die Auseinandersetzung mit dem neuen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen als Grundlage eines wirtschaftlichen und generationengerechten Verwaltungshandelns. Dies umfasst insbesondere folgende Schwerpunkte:

Reform des öffentlichen Rechnungswesens
Die öffentlichen Einheiten im deutschsprachigen Raum sehen sich mit der Modernisierung des Rechnungswesens der größten Verwaltungsreform, seit der Reform zur kommunalen und kameralen Selbstverwaltung von Stein und Hardenberg Anfang des 19. Jahrhunderts, gegenübergestellt. Die in den deutschen und schweizerischen Gebietskörperschaften der Länder (Kantonen) und Kommunen (sowie auf österreichischer Bundesebene) angestrebten Reformkonzepte orientieren sich dabei am kaufmännischen Rechnungswesen bzw. am Rechnungsstil der Doppik (accrual accounting). Sie bilden damit die Grundvorrausetzung für ein wirtschaftliches Verwaltungshandeln im Sinne des (New) Public Management. In Abkehr vom kameralen, nur die tatsächlichen Zahlungen berücksichtigenden, Rechnungsstil zugunsten eines neuen Informations- und Steuerungssystems wird in Bezug auf Transparenz und intergenerativer Gerechtigkeit erstmals die tatsächliche finanzielle Lage und der tatsächliche Ressourcenverbrauch einer Gebietskörperschaft erfasst. Diese Entwicklung bleibt jedoch aufgrund der Gestaltungsfreiheit im Rahmen des Föderalismus hinsichtlich der Notwendigkeit eines Mindestmaßes an Standardisierung und internationaler Harmonisierung bisher oft vergleichsweise ineffizient. Der praktische Reformprozess bedarf daher einer Begleitforschung um der heterogenen Entwicklung bzgl. Rechnungslegung bzw. Bewertung, Bilanzierung und Systematisierung des öffentlichen Rechnungswesens entgegen zu wirken. Zudem gilt es die internationalen Ansätze, insbesondere auf europäischer Ebene, zu berücksichtigen. Vor allem sind an dieser Stelle die IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) bzw. EPSAS (European Public Sector Accounting System) zu erwähnen. Auf empirischer Basis sollen die Entwicklungslinien bzw. -defizite der Reform gegenüber gestellt und konkrete Handlungsempfehlungen für die Praxis abgeleitet werden.

Reform des öffentlichen Haushaltswesens
Die gegenwärtige Verwaltungsreform konzentriert sich vorwiegend auf das öffentliche Rechnungswesen und somit auf die Dokumentation der finanziellen Ergebnisse realisierter Prozesse. Entscheidendes Element im öffentlichen Sektor ist aber die Planungsebene und damit der Haushalt. Ein ganz wesentlicher Schwerpunkt der Public Management Forschung liegt daher auf einem reformierten öffentlichen Haushaltswesen (accrual budgeting), das auf Basis des doppischen Rechnungswesens (insb. der Kosten- und Leistungsrechnung) umgesetzt wird (z.B. im Sinne einer integrierten Verbundrechnung. Dies bedeutet insbesondere dass der Ergebnishaushalt (und nicht mehr der rein kamerale Finanzhaushalt) zur zentralen Planungsgröße wird. Hier ist speziell im Verhältnis zwischen Politik- und Verwaltungsrationalität im Rahmen von Haushaltsplanungen ein erhebliches Forschungsdefizit zu identifizieren. Auf Länder- und Kommunalebene gilt es Verfahren der Ressourcensteuerung weiterzuentwickeln und zu evaluieren, ob und wie das neue (doppische) Informationsangebot z.B. im Rahmen der Haushaltsplanungen genutzt und angenommen wird.

Risiko- und Schuldenmanagement
Die mit dem Thema öffentlicher Informations- und Steuerungssysteme unmittelbar in Zusammenhang stehende Frage nach der Schaffung und Rückgewinnung von Vertrauen und Glaubwürdigkeit von Politik wird durch Fragen nach einem systematischen Risiko- bzw. Schuldenmanagement für öffentliche Einheiten ergänzt. Durch die strukturelle Verschuldungssituation aller öffentlichen Haushalte sind die grundsätzlichen Handlungs- und Entscheidungsfreiheiten der staatlichen und kommunalen Einheiten höchst gefährdet. So liegen allein die Geldschulden in Deutschland gegenwärtig bei ca. 2 Billionen Euro, was eine jährliche Zinsbelastung von rund 75 Milliarden Euro darstellt. Hier besteht einerseits die Herausforderung durch ein doppisches Rechnungswesen, mit der Berücksichtigung des materiellen Werteverzehrs und der Einbeziehung von zukünftigen Verpflichtungen, wie Pensionsrückstellungen, auch die sog. impliziten Schulden realistisch abzubilden und in das Handlungskalkül aufzunehmen. Andererseits gilt es, positive Steuereinnahmen im Sinne einer finanziellen Chance durch eine realistische Risikoabschätzung und zur Verbesserung der finanzpolitischen Planungen zu antizipieren.

Leistungsmessung und Leistungssteuerung (Performance Management)
Aus der Reform des öffentlichen Haushaltswesens ergibt sich insbesondere die Notwendigkeit, die Forschung zugleich auf die Ebene der Leistungserfassung und Leistungssteuerung auszurichten. Zentrales Argument ist die während der gesamten Reformdiskussion bestehende Anforderung an eine effiziente und effektive Verknüpfung von eingesetzten Ressourcen und den erzielten Leistungen bzw. Wirkungen des Verwaltungshandelns. Neben der Herleitung von Strukturen und Kenngrößen zur transparenten Abbildung des Output bzw. Outcome steht die Nutzung dieser Informationen zur Steuerung öffentlicher Einheiten, vor allem im Budgetierungs- und Haushaltsbildungsprozess, im Vordergrund. Auf ihre Wirksamkeit zu untersuchenden Ansätze hierzu finden sich in den wirkungsorientierten Konzepten der Verwaltungssteuerung etwa in der Schweiz (WoV, FLAG) und vor allem im angloamerikanischen Sprachraum (Modifikationen des PBBS, GPRA, MfO, etc.).

Public Innovation Management

Zur (kooperativen) Erbringung öffentlicher Wertschöpfung bedarf es künftig neuer Kooperations- und Organisationsmodelle sowie neuer Entscheidungsverfahren. Diese umfassen insbesondere:

Private Public Partnership
Private Public Partnership (PPP) verfolgen das Ziel, durch eine langfristig angelegte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privater Wirtschaft öffentliche Investitionsprojekte gemeinsam zu realisieren und dadurch effizienter zu gestalten, als dies bisher bei rein öffentlicher Finanzierung der Fall war. Zu unterscheiden sind dabei zwei Grundkategorien mit unterschiedlichen Problemfeldern und Kooperationsbedürfnissen: Die Vertrags-PPP und die Organisations-PPP. Für die Vertrags-PPP sind Vertragslösungen bezeichnend, bei denen die PPP als reine Beschaffungsvariante und Finanzierungsform dient. Beispiele für diese Form sind das Betreibermodell, Leasingmodell, Konzessionsmodell, Forfaitierung, sale and lease back oder das Cross Border Leasing. Die Organisations-PPP ist hingegen spezialisierter: Hierbei handelt es sich um eine institutionelle PPP, bei der es um eine spezifische Organisations- und Finanzierungsform für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung geht. Beispiele für diese PPP sind gemischtwirtschaftliche GmbHs und AGs sowie die Finanzbeteiligung. Ein Forschungsbedarf in diesem Bereich liegt insbesondere bei Fragen der Modellierung von Anreiz- und Kontrollsystemen sowie bei Fragen der Ausgestaltung und Anwendungsmöglichkeiten von PPP in konkreten öffentlichen Aufgabenfeldern.

Public Public Partnership
Aufgrund sinkender Handlungsspielräume und zunehmender Verschuldung öffentlicher Einheiten sehen auch diese sich zunehmend gezwungen Skalen- und Verbundeffekte zu nutzen und sich zu größeren Einheiten zusammenzuschließen. Ein Beispiel hierfür sind die auf der Verwaltungsebene schon seit geraumer Zeit vorzufindenden Shared Service Center, im Rahmen einer Konsolidierung und Zentralisierung von Dienstleistungsprozessen zwischen mehreren Verwaltungseinheiten. Neben der Kooperation und Kollaboration bei einzelnen Verwaltungsaufgaben (z.B. Rechenzentren) steht auch die Fusion öffentlicher Gebietskörperschaften (Public Merger) als Ganzes zunehmend in der Diskussion. Beispiele von Städteregionen und Fusionen von Landkreisen oder der strategische Zusammenschluss z.B. zu Metropolregionen gelten als Kernelemente gegenwärtiger Verwaltungs- und Gebietsreformen.

Open Government
Auch die systematische Einbeziehung des Bürgers in den öffentlichen Entscheidungs- und Wertschöpfungsprozess steht international auf der Forschungsagenda. Neue privatwirtschaftliche Strategien im Innovationsmanagement messen bei der Produkt- und Dienstleistungsentwicklung externem Wissen zunehmende Bedeutung zu und integrieren systematisch externe Akteure in den unternehmerischen Innovationsprozess (Open Innovation). Diese neuen Wege der Kooperation mit Beitragenden jenseits der Grenzen des Unternehmens werfen die Frage auf, ob diese Mechanismen auch auf die Weiterentwicklung des öffentlichen Sektors übertragbar sind (Open Innovation for Government/ Gov 2.0). Beispiele aus den Vereinigten Staaten zeigen in ersten Ansätzen, wie unter Nutzung entsprechender Internettechnologien eine gemeinsame öffentliche Wertschöpfung mit dem Bürgern möglich ist (Citizen Integration, Citizensourcing) und somit die Qualität des Verwaltungshandelns erhöht werden kann. Darüber hinaus bietet sich aufgrund des originär demokratischen Settings aus Mitbestimmung und Transparenz gerade der öffentliche Sektor an, mittels Internetplattformen den Bürger verstärkt in die politischen Entscheidungsprozesse zu integrieren und hier klassische politische Prozesse auch im digitalen Raum abzubilden.

eGovernment
Analog zum privaten Sektor ist auch im öffentlichen Bereich der wesentliche Reformtreiber und Weg zu mehr Effizienz von Verwaltungsprozessen die technologische Weiterentwicklung der bestehenden IT-Systeme. Im Rahmen eines Technologiemanagements bzw. einer rein technologischen Sicht der Verwaltungsmodernisierung ist die Konzeption und Implementierung neuer Informationssysteme zur Ressourcen- und Verwaltungssteuerung in die Public Management Forschung einzubeziehen. In diesem Sinne sind Ansätze des eGovernments als behördenweite und -übergreifende Kommunikations- und Informationsprozesse zu berücksichtigen und weiterzuentwickeln. Dies umfasst insbesondere die Schnittstellen zwischen Staat und Bürger (eDemocracy), zwischen Verwaltung und Wirtschaft sowie zwischen Verwaltungen untereinander (eAdministration).

Öffentliche Beschaffung
Die Ausgaben des Einkaufs von Bund, Ländern und Gemeinden beliefen sich im Jahr 2009 auf mehr als 280 Milliarden Euro. Das entspricht einem Anteil von rund 10% des Bruttoinlandproduktes. In Untersuchungen des öffentlichen Einkaufs in Deutschland schätzen Experten, dass sich bis zu 30 Milliarden Euro einsparen lassen. Ferner gibt es Hinweise darauf, dass im Vergleich zur Privatwirtschaft die Preise, die öffentliche Auftraggeber bezahlen, im Durchschnitt 5% bis 15% zu hoch sind. Verwaltungsreformen haben im öffentlichen Einkauf zwar instrumentelle Neuerungen, wie z.B. elektronische Vergabe-Prozessse, aber kaum strategisches Denken, Bündelungen bei der Beschaffung und nachhaltige Einspareffekte hervorgebracht. Gerade weil sich sukzessive die Erkenntnis durchsetzt, dass den öffentlichen Einkäufern nicht nur zunehmend bessere technische Instrumente an die Hand gegeben, sondern auch ihre Arbeitsweisen weiterentwickelt werden müssen, besteht unmittelbarer Handlungsbedarf: Die Schaffung strategischer Einkaufsorganisationen auf behördlicher und überbehördlicher Ebene ist ein Beitrag, die allerorts knappen Haushaltsmittel systematisch zu schonen. In diesem Zusammenhang ist allerdings die Frage zu beantworten, welche Einschränkungen sich für eine solche Optimierung aus dem Vergaberecht heraus ergeben.